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《自治区党委 人民政府关于深化供销合作社综合改革的意见》学习解读

2016-06-20
    为了加深理解,我们在学习过程中,对一些重大的原则性问题、重要的理论与实践问题、重要的政策与务实操作等方面的问题做了一些思考和梳理,供交流参考,目的是统一认识,统一行动,推动落实。
    第一部分:把握8个方面的要义
    1、这次改革面临的特殊背景。中央11号文件的出台,是党中央、国务院时隔20年后重新作出的关于供销合作社改革一个重大决定。1995年中华全国供销合作总社恢复成立以来,供销社的改革就没有停止过,加上这次共出台了4个文件。历次改革都有着其不同的时空背景,既有共同特点,也有不同之处。而这一轮改革谓其名曰“深化供销合作社综合改革”,与以往3次相比,历史背景、现实条件、自身发展的内外部环境都发生了深刻变化,有着很大的不同之处,单从改革本身的要求来看,突出的是“深化”和“综合”两个关键词。从全国层面看,改革面临的新的现实背景大体归纳为4个方面:一是在中央“四个全面”战略布局的提出和国家治理体系与治理能力现代化的大背景下进行的;二是在全面深化农村改革、新农村建设与现代农业加快发展的新的历史条件下展开的;三是在农村社会化服务供给短缺、新型为农服务组织载体虽然多元化、但“国家队”“主力军”尚不给力的情况下进行的;四是作为合作经济组织载体之一的供销合作社自身生存发展面临严峻挑战需要应对与破解,改革理所当然就成为历史必然和现实选择。因此,改革带有综合性、全面性、深刻性。就宁夏而言,改革又面临着特殊背景,前几轮改革不到位和简单改制明显存在,造成了好多遗留问题,这些因素叠加,与全国其他省区、与我们以往改革有着很大的不同,更具复杂性与艰巨性,这就决定了为什么要改、改的重要性、必要性、紧迫性和重大意义就不言而喻了。
    2、对自治区3号文件的总体把握。自治区3号文件是一个既贯彻了中央精神、又结合宁夏实际的好文件;是一个体现问题导向的文件;是一个针对性与指导性、原则性与可操作性相结合的好文件;是一个含金量较高的文件;来之不易。总的框架是5大部分18个方面29项政策条文,总的基调是“综合与深化,创新与加强”,概括为“区级稳定,转变职能;县级强化,提升功能;基层创新,夯实基础,企业做强,系统双线”:区本级是稳定机构加强职能,市县级联合社(以下简称市县联社)是创新机制加强职能,社有企业是做强做大,基层合作社(以下简称基层社)是创新发展强化基础。综合改革的三个重点内容:区本级成立企业集团;市县联合社实行事业法人注册登记管理;基层合作社推进与农民合作社融合发展。与全国大部分省区“稳定与提升”的主基调相比,我区加强与创新的成分更多一些。
    3、这次改革究竟在改什么。中央11号文件在指导思想和目标任务一段讲的很清楚:就是“以强化基层社和创新联合社治理机制为重点,按照政事分开、社企分开的方向,因地制宜推进体制改革和机制创新,加快建成“三个适应”的组织体系和服务机制”。(三个适应:加快建成适应社会主义市场经济需要、适应城乡发展一体化需要、适应中国特色农业现代化需要)。自治区3号文件表述为:“全面推进组织体系、服务体系、经营体系和管理体制创新”。这已经说得很清楚了。为了简明扼要加深理解,更加清晰地把握本质内涵,用一句话来表述就是15个字:“改革组织管理体制和经营服务机制”。这是区别于其他行业领域改革内容的不同之处,是对供销社改革核心内涵的抽象概括,也是这次改革的特殊重点和逻辑起点。
    对宁夏而言,组织管理体制改革主要包含两层要义,一是对组织体系的创新与重构,二是对管理体制的改进和加强。组织体系的创新与重构就是按照“为农服务的合作经济组织”来设计和推进改革,而不是别的组织体系,更不同于机关、事业、企业、社团四类组织主体;为农服务的合作经济组织到底应该是一个什么样的组织架构、构成要素、运行规律等等,必须要作出明确回答。管理体制改进与加强:一是理顺和强化各级党委政府对供销合作社的组织领导和监督管理,二是完善和创新系统管理体制以及内部治理机制,主要是构建双线运行机制。
    经营服务机制的改革创新是历次改革的重要内容,但作为这次改革,它是对管理体制具体实现方式的体现,虽然处在同样重要的地位,但关键取决于组织体系、管理体制改革的好坏与成败。可分为经营机制的改革、服务机制的改革。经营服务机制改革的要义在于激活与创新。
    4、要把握好改革中涉及的6个重大理念。
    (1)一条主线。不管怎么改,始终坚持为农服务的方向不能动摇,始终坚持为农、务农、姓农的根本不能丢。这是贯穿始终的一条主线,是供销社改革发展的“魂”系所在,是改革设计和推进的根本遵循,也是作为检验改革成败的首要标准。
    (2)两大目标。就是打造“一个体系、一个平台”。中央11号文件表述是:到2020年,把供销合作社打造成为与农民联结更紧密、为农服务功能更完备、市场化运行更高效的合作经济组织体系;成为服务农民生产生活的生力军和综合平台;成为党和政府密切联系农民群众的桥梁纽带。这个体系主要目的是,按照习总书记的要求,“建成适应社会主义市场经济需要、适应城乡发展一体化需要、适应中国特色农业现代化需要的组织体系”,体现的主要功能是:为农业现代化建设发挥重要作用;为全面建成小康社会、为国家治理能力现代化发挥独特优势和重要作用。这是到2020年的中长期目标。宁夏的改革文件中虽然没有提出时间表,但提出了路线图。即:在上述目标的基础上加进去了“三位一体”发展格局目标。阶段性目标不论怎样描述,供销合作社改革发展的最终目标是:建设成真正的为农服务的合作经济组织。
    (3)明确了“三定”。定性、定位、定能供销合作社是为农服务的合作经济组织,是党和政府做好“三农”工作的重要载体。赋予了供销合作社的性质与属性,明确了供销合作社的定位与职能。
    (4)坚持的重要原则。(国5条,区4条),归纳为6个方面:坚持为农服务宗旨;坚持合作经济基本属性;坚持市场经济改革方向;坚持问题导向;坚持实事求是与因地制宜相结合;坚持底线思维与顶层设计相统一。理解这些重大原则,在实践中需要把握一个重要理念:市场经济改革方向是大趋势,必须得遵循和践行,要有充分足够的认识和思想准备,但肯定是和近期目标、中长期目标、终极目标结合起来统筹推进的,是一个循序渐进的过程,防止急功近利脱离实际或者好高骛远;承认差异性,坚持灵活性,处理好与原则性的关系,对我们落实改革举措非常重要。
    (5)推进改革的重要举措。中央11号文件归纳为3个大的方面分别为4条共12条。一是拓展经营服务领域4条:创新农业生产服务方式;提升农产品流通服务水平;打造综合服务平台;开展合作金融服务。我区在此基础上增加了电子商务、再生资源回收利用、农民经纪人培训,一共7条;二是推进基层社改造4项举措:强化合作经济组织属性;加快推进分类改造;领办创办农民合作社;加强扶持。三是创新联社治理机制4项举措:构建行业指导体系;构建经营服务体系;理顺社企关系;创新治理结构。
   (6)坚守6条底线。就是要防止“改丢了、改偏了、改少了、改弱了、改没了、改散了”。
    5、关于自治区联合社改革。三个方面:一是机关改革突出稳定和加强。在稳定参公管理事业单位定性的基础上,坚持现有管理体制不变,强化职能转变为核心,以创新经营服务为重点,推进以“双线运行”“维度管理”为主的机制创新改革,目的是强化行业指导、经营服务、统筹协调、资产监管等核心职能。二是推进社有企业集团化改革,组建宁夏供销集团股份有限公司。体现了规模、增强、集统、整合的显著特征,这是由我区实际情况决定的;三是对社有资产监督管理职能进行改进和加强。需要明确的是,“成立社有资产监督管理委员会”,是在联合社框架内建立的管理机制,委员会组成人员由出资人以及自治区有关部门(国资、财政、审计等)委派代表参加,办事机构通过调整区社内设机构设置来实现,这是管理的方式;管理的主体依然是自治区供销社。这次区本级改革不是简单的成立一个集团的问题,其核心是更加明确和强化了双线运行机制,应当深刻认识其特殊意义。
    6、关于社有企业改革。“按照先做强、再做大的思路”,深化社有企业改革。区本级,推进社企分开,组建供销集团,推动龙头带动,实现上下贯通,开展规模化经营服务;市县社,明晰产权关系,建立以混合所有制为主要形式的新型社有企业,实现保值增值,开展经营服务;全系统,通过集团化,推动横向联合、纵向整合。市县社有企业改革在文件中没有专门表述,但不等于没有部署。在实践当中与基层社改革、联社机关改革、供销集团改革紧密关联,应当准确把握。社有企业改革的目标是建立具有合作经济“版本”的现代企业制度,目的是打造经营体系,做实经济基础,增强内生活力,提升服务能力。
    7、关于市县级联合社改革。市县联合社改革是这次改革的关键环节,也是这次改革的重点和焦点,这是由宁夏区情社情所决定的。我区市县联社突出的问题是,普遍基础薄弱、功能发挥弱化、情况差异较大,特别是“三无”“四定”问题长期没有得到妥善解决(无登记注册,无法人地位,无机构代码;定性、定位、定职、定员),改革的一个至关重要的问题是解决定性、定员、财政供养。自治区文件在遵循中央文件赋予基本职能(所在地区基层合作社行业指导、经营服务网点建设、开展经营服务活动、承担政府委托其他职能)的前提下,明确了市县联合社机关“按照事业单位法人登记注册”。这一定性定位,主要是为了稳定和恢复供销社的组织体系,为下一步纵深发展奠定基础,创造条件。因此,我们完全可以把它理解为,市县供销合作社系统是这样一个合作经济组织:联合社机关为体现扶持和控制,依照其职能定位,按“事业单位”登记管理,实行财政供养,定额补助;基层供销合作社与社有企业实行“实体化”运作,按现代企业制度运行;系统实行公益性服务与经营性服务相结合。在这个总的方向和大的前提下,文件又提出4条具体改革原则,大家普遍关心的是后两条,即资产使用原则和用人原则。这两条原则涉及到联合社的整体利益与干部职工的切身利益,需要很好把握。
    需要强调的是,供销合作社是政府支持的农村合作经济组织,承担一定的公益职能,既然是以合作社成员的利益最大化为目标,就不能以自身利润最大化为主要取向,因此机关实行财政供养是理所当然的理由之一。另外,改革中,要按照建设合作经济联合组织的要求,推进县级联社治理机制建立,依法依章治社并积极争取合理设置组织架构,便于今后健全社员代表大会、理事会、监事会制度。同时,要为创新联社组织载体留有余地,以做平台为理念,搭建供销社+农民合作社联合社+农合联组织“三位一体”新型联社组织架构,最终向县域综合服务平台方向发育成长。
    8、关于基层社改革。基层组织改革是这次改革的重头戏。我区传统意义上的基层社大部分已经名存实亡,改革的问题导向是创新重构。改革举措有三条:改旧的,建新的,提升现有的。不管是改旧的,建新的,还是提升现有的,主要目标都要围绕生产、供销、信用“三位一体”打造综合载体,再融入消费合作的内容,“四位一体”将成为今后基层社向综合服务社转型发展的主流方向;基层社不等于基层网点,全称应该是基层供销合作社,按现代提法应是基层农民合作社。需要注意的是,不再简单的按行政区划组建,需要按产业来组建。建设的主要方法是采取政府引导,农民自愿,市场运作的方式推进;主要途径是,围绕农业产业化化、农村社会化服务,推进与农民合作社融合发展,打破乡镇行政区域和所有制界限,在产业带、经济区、人口集聚区建设产业型、综合性、区域性新的基层社。
    第二部分:改革中需要把握和处理好的6个关系
    1、市场化与实体化的关系。市场经济体制是我国的基本经济形态。合作经济本身是市场经济的产物,发展农村合作经济就是发展市场经济,合作经济本意就体现着市场化的内容,而合作社从主体本身要求是实体经营和实体化发展的。供销合作社首先是经济组织,其次是合作经济组织,本质是为农服务的合作经济组织。但根据内部的组织架构,不能笼统的把机关、企业、基层社、协会组织混为一谈。联合社机关主要是搞好服务、培训指导以及社有资产监管,不能简单要求它去搞经营,而基层社和社有企业本身就是经营实体,实体化、市场化就是其题中应有之义。关键是,在实践中绝不能把市场化简单理解为实体化,进而把实体化简单归结为企业化,这是理论上最容易混淆的逻辑和概念,也是实践中最难以把握、最容易走偏的“敏感地带”。中央11号文件对市县联合社机关推行实体性改革持慎审态度,把它放在创新市县联合社治理结构、创新联合社运行机制中讲,并且是带有前提条件的:“逐步建立市场化的管理体制、经营机制、用人制度,选择有条件的县级联合社进行实体性合作经济组织改革试点。”讲的是逐步、试点,而不是一步到位。
    2、经营与服务的关系。文件中涉及到经营性服务与公益性服务、生产服务与生活服务、社会化服务与规模化服务、产业化服务与综合化服务等等概念,具体到改革实践、工作实践、不同岗位、不同层级中,怎样理解和把握值得厘清:社有企业寓服务于经营当中,更多体现的是经营功能,实践中侧重经营兼顾服务;基层社则是寓经营于服务当中,更多的是体现综合性,民享性,实践中侧重服务兼顾经营;联社机关的主要职能是开展对系统的指导服务,不是靠自身开展经营才叫服务,不见得非要搞成实体开展经营才去体现服务,而是通过组织、协调、配置系统资源,实现对农民的公共服务和广义服务。随着改革发展的深入推进,社会化服务的现实需求,供销合作社由传统经营“商品”转变为经营“服务”,服务就成为我们要经营的“商品”,即物化服务。总之,正确理解和辩证把握供销合作社经营与服务的关系,有利于在工作中找准发力点,便于把握改革的正确方向。
    3、联社与基层社的关系。供销合作社是由农民社员、农民合作社成员社、基层社、社有企业、协会社团组织、联合社机关等多重元素组成的联合体,在经济成分上是一个集体所有制性质的合作经济组织,但不同的要素又有其不同的属性、功能和特定内涵,系统服务方式主要通过各自职能的发挥来集合实现的。最值得弄清楚的是处理好联社机关与基层社、社有企业关系。这次对机关职能定位、基层社职能定位是明确的。联社机关主要职能是组织实施、统筹协调,强化指导,就是前面提到的通过配置系统资源,组织协调基层社、社有企业、农民合作社实现对农民在广义上的服务;基层社是经营服务的主体、基础、载体和前沿阵地。对没有开展实体性经营的,要严格执行社企分开、双线运行;对开展实体化运营的,可以走社企一体、社农一体、社基一体改革之路。
    4、社企关系与社“团”关系。这次改革的一个明显标志是出资成分多元化,特别是国有划拨土地作价入股后,经营权、使用权、所有权、监管方式将会发生重大变化,需要积极应对和妥善把握;关于市县联社、所属企业、基层社与区社集团的关系,更多体现在产权联结上、自愿联合上、利益共享上,服务一体上。在集团方案中有所制度安排。
    5、社农关系。主要是指基层社与农民的利益联结关系,是这次改革的重中之重的一个核心问题,需要把握3点:一是强化基层社合作经济组织属性。通过多种形式合作,吸纳农民和各类新型农业经营主体入社,强化基层社与农民在组织上和经济上的联结。二是完善治理结构,规范建设基层社,体现和农民社员的利益分配关系,切实体现为农、务农、姓农。三是突出重点。领办“三位一体”农民合作社,是改革基层、改造自我、服务农民的切入点,是核心的核心,是重点的重点。
    6.联合社层级关系。核心内容是密切上下级联合社之间的联系,主要途径4条:落实联合社对成员社的资产监管责任;完善联合社对成员社的工作考核机制;建立成员社对联合社的工作评价机制;做实合作发展基金等4个方面。
   第三部分:4点工作建议
   1、积极争取,先入为主,沟通协调,上下联动。
   2、重点突破,先易后难,有序展开,整体推进;
   3、创造条件,主动作为,善作善为,赢得支持;
   4、总结提炼,逐步完善,循序渐进,攻坚克难。
    特别要说明的是,一些具体问题,特别是涉及政策、项目、财税和建立合作发展基金四个方面12项支持措施,需要要与相关部门主动沟通协调。如:怎样开展事业法人注册登记;怎样核定供销社财政供养人员规模和标准;土地摸底调查、作价入股;明晰资产成分和产权关系,建立监管机制;上级社争取的项目资金入股下级社问题;供销社怎样持有和管护农业公益类投入形成的资产等等;如还有历史遗留问题包括,下岗职工社保;地方政策性亏损挂账等等;这些问题,有的要乘着这次改革抓紧落实,有的需要在改革发展中逐步落实。

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